应最大化发挥证券民事赔偿新规的效用

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每经特约评论员 熊锦秋 熊蔚园

7月29日,证监会、财政部联合发布《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》,自发布之日起施行。笔者认为,《规定》切实践行以人民为中心的发展思想,有利于保护投资者合法权益,有利于强化对违法违规行为人的打击和震慑力度。

《规定》主要明确了申请主体、申请期限、申请材料、办理流程等内容,明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制。按《规定》,法院出具终结执行裁定书或违法行为人被人民法院宣告破产后一定时期内,受害投资者可请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任;投保机构可代表投资者申请民事赔偿。也即在违法行为人赔无可赔时,才可启动行政罚没款用于民事赔偿。

值得关注的是,《规定》第13条在《征求意见稿》基础上有所补充完善,不仅延续了“罚没款用于承担民事赔偿责任的,违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务”的表述,且增加了“证监会对退库之后又发现违法行为人财产的,应当将违法行为人财产收缴入库”的表述。这个表述非常直白,如果违法行为人藏匿财产躲避受害投资者索赔,投资者之前对此或无可奈何,然而现在情况大不相同,证监会可以利用公权力追索违法行为人的或有剩余财产,让违法行为人倾家荡产不再是句空话。

有人建议违法行为人应先赔后罚,以免“罚后再赔”陷入繁杂程序,但由于行政处罚的刚性约束,行政处罚的落实往往先于生效的民事判决,这是现实情况。综合来看,《规定》达到的效果,就是违法行为人的民事责任与行政责任都将成为证监会孜孜以求的追索目标,无论是先赔后罚还是先罚后赔,违法行为人都将承担所有应负责任。

《证券法》规定了中国特色证券集体诉讼制度,今年最高法修改虚假陈述民事赔偿司法解释以及《规定》的施行,从证券诉讼审判程序到赔偿保障等环节,形成了中国特色的证券民事赔偿体系。

基于《规定》以及新《证券法》有关行政处罚条款,笔者认为,未来应推动对市场操纵、内幕交易相关司法制度的完善,强化对市场操纵、内幕交易违法行为人的民事追责力度。新《证券法》对市场操纵、内幕交易行为人规定没收违法所得,并处以违法所得一倍以上十倍以下罚款,罚款数额往往比较巨大,而对虚假陈述虽然加大了行政处罚力度,但最多也就千万元级别。因此,相对于虚假陈述,市场操纵、内幕交易案例更有可能通过行政罚没款退库、落实对受害投资者的民事赔偿,若在此基础上按《规定》进一步追究违法行为人的行政罚款责任,市场操纵者、内幕交易者将付出极为沉重的代价。

最大化发挥《规定》效用,可以事半功倍遏制当前证券市场一些违法违规行为较为猖獗的现象。

一是证监会对违法行为要应罚尽罚。行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的主体予以惩戒的行为,违法行为人扰乱证券市场秩序,对其应坚持零容忍原则,予以相应行政处罚,必要时应顶格处罚。有了这些罚款,投资者的民事赔偿基本就有着落了。

二是尽可能由投服中心发起证券集体诉讼索赔。一方面可由于专业人员的介入使得投资者民事索赔的诉讼增加几分胜算,另一方面也可最大范围惠及受害投资者,以免广大投资者费神费时费力。

三是法院判决要合理明确各违法主体的民事赔偿责任。一个违法案例往往存在多个违法主体,法院在对一些主体明确基本比例的连带责任基础上,应本着惩治首恶原则,由其承担其余全部赔偿,如果首恶实在没有能力承担,再由其他主体承担,要合理明确各主体赔偿排序。

四是对违法行为人藏匿财产实行举报奖励制度。行政罚款退库之后又发现违法行为人财产的,证监会有责任继续收缴;应鼓励公民举报违法主体藏匿、转移财产线索,证监会据此再向法院申请强制执行,然后按实际到位执行款的一定比例对举报者支付悬赏金。

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